В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на территориях 23263 муниципальных образований, из них:
515 – городские округа,
1825 – муниципальные районы,
1733 – городские поселения,
18954 – сельские поселения,
236 – внутригородские территории городов федерального значения.
Общее количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 марта 2010 года сократилось на 678 единиц, что обусловлено продолжающимся процессом оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Данный процесс, прежде всего, характеризуется сокращением общего количества сельских по-селений за счет преобразований муниципальных образований в форме объединения поселений.
Если на 1 марта 2010 года в Российской Федерации насчитывалось 19625 сельских поселений, то уже к 1 сентября 2010 года количество сельских поселений сократилось до 19341 единиц, и к апрелю 2011 года составило 18954 сельских поселения.
Наибольшее количество преобразований в 2010 году в форме объединения поселений за-фиксировано в Курской области (-185), Пензенской области (-105), Новгородской области (-71).
В целом по федеральным округам наибольшее количество преобразований приходится на субъекты Российской Федерации, входящие в состав Центрального, Северо-Западного и Приволжского федеральных округов.
Вместе с тем в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Южного, Северо- Кавказского, Уральского федеральных округов территориальная организация местного самоуправления является наиболее стабильной – отмечаются единичные случаи преобразования муниципальных образований.
В 2011-2012 годах по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации объединение поселений продолжится в ряде субъектов Российской Федерации.
Анализ текущей территориальной организации местного самоуправления показывает, что, несмотря на происходящие объединения, остается достаточно значительным количество поселений с небольшой численностью населения.
По данным на середину 2010 года в Российской Федерации насчитывалось 42 сельских поселения с численностью населения менее 100 человек, 642 поселения с численностью населения от 100 до 300 человек, 1594 сельских поселения с населением от 300 до 500 человек3.
Среди сельских поселений с наименьшей численностью населения можно отметить Еланское сельское поселение Иркутской области (40 чел.), Захарьевское сельское поселение Смоленской области (66 чел.), два поселения Эвенкийского муниципального района Красноярского края (17 и 41 человек), а также ряд поселений Республики Северная Осетия – Алания (например, Цейское сельское поселение – 34 чел.) .
Одновременно статусом сельских поселений наделены муниципальные образования с численностью населения свыше 20 тысяч человек (всего порядка 30 поселений). Например, Каневское сельское поселение Краснодарского края (47907 чел.), Муравлевское сельское поселение Курской области (42370 чел.), Александровский сельсовет Александровского района Ставропольского края – 28200 чел., село Кочубеевское Кочубеевского района Ставропольского края - 24500 чел., Ленинградское сельское поселение Ленинградского района Краснодарского края – 37715 чел.
Необходимо отметить, что согласно федеральному законодательству объем полномочий по решению вопросов местного значения, а также перечень вопросов местного значения для всех сельских поселений является идентичным независимо от численности населения.
При этом для небольших по численности населения сельских поселений установлено, что полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (в поселениях численность жителей, обладающих избирательным правом, которых составляет не более 100 чел.).
По данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации, данная норма закреплена в уставах 78 сельских поселений (0.4% от общего количества сельских поселений). К примеру, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан в 22 сельских поселениях Северо-Кавказского федерального округа, 22 сельских поселениях Сибирского федерального округа, 13 поселениях Дальневосточного федерального округа.
В остальных сельских поселениях представительные органы формируются на муниципальных выборах. Общее количество депутатов представительных органов сельских поселений достигает 170 тыс. человек (без учета преобразований 2010-2011 годов).
В целом по Российской Федерации 39.9% депутатов представительных органов сельских поселений имеют высшее образование, 42.1% - среднее специальное образование, 18% - среднее образование.
В 70% поселений глава муниципального образования исполняет полномочия и главы местной администрации, и председателя представительного органа муниципального образования.
В остальных поселениях формирование органов местного самоуправления происходит следующим образом:
- глава сельского поселения избирается на выборах и исполняет полномочия главы местной администрации – 17%;
- глава сельского поселения избирается на выборах и возглавляет представительный орган – менее 1%;
- глава сельского поселения избирается из состава представительного органа – 14%.
Таким образом, в 14,3% сельских поселений глава администрации сельского поселения назначается по контракту.
В целях оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, федеральным законодательством предусмотрена возможность заключения соглашений о передаче части полномочий поселений по решению вопросов местного значения на уровень муниципальных районов.
По данным на 15 апреля 2011 года соглашения на 2011 год заключили 14303 сельских поселения (75% от общего количества), при этом на основе соглашений, как правило, передаются полномочия по:
- утверждению генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждению подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства
- организации библиотечного обслуживания населения, комплектованию и обеспечению сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
Необходимо отметить, что передача полномочий на уровень района во многом обусловлена не только недостаточностью финансовых ресурсов, но и острой нехваткой квалифицированных специалистов, отсутствием необходимого количества муниципальных служащих в штатных расписаниях муниципальных образований.
Так, например, в Смоленской области в 118 сельских поселениях из 298 должности муниципальной службы вообще не предусмотрены (количество муниципальных служащих в поселениях равно нулю).
Существует практика, при которой в штатном расписании предусмотрены 1-2 ставки должностей муниципальной службы, при этом фактическое количество работников органов местного самоуправления, не являющихся муниципальными служащими, но получающих заработную плату за счет средств местного бюджета достигает 10 чел.
Данная ситуация, по информации органов местного самоуправления, обусловлена отсутствием средств в местных бюджетах на установление дополнительных гарантий, предусмотренных законодательством о муниципальной службе, а также тем, что субъекты Российской Федерации, используя право устанавливать для дотационных муниципальных образований предельные нормативы численности муниципальных служащих, предельные фонды оплаты труда, зачастую не учитывают реальных потребностей органов местного самоуправления сельских поселений.
Данные мониторинга показывают, что такая ситуация характерна для значительного количества поселений.
Распространена практика, при которой на 1 тысячу человек населения предусмотрено наличие в штате только 1 муниципального служащего со средним уровнем заработной платы в 5-7 тысяч рублей.
Вместе с тем общее количество муниципальных служащих в сельских поселениях в целом по Российской Федерации составляет 68 тыс. чел.
При этом в сельских поселениях насчитывается 18 тыс. работников органов местного само-управления, не являющихся муниципальными служащими, и 30 тыс. человек технических специалистов (персонал по обслуживанию и охране зданий, водители и т.д.).
Наряду с проблемой недостаточного общего количества муниципальных служащих для сельских поселений крайне актуальна проблема привлечения квалифицированных специалистов.
Высшее образование имеют менее 50% муниципальных служащих сельских поселений, а высшее юридическое образование только 6% муниципальных служащих.