На заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 года, посвященном вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев поставил ряд задач в природоохранной сфере.
Среди них: совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, создание выгодных бизнесу условий для перехода на наилучшие доступные технологии, поощрение соблюдения экологических норм, усиление ответственности и штрафных санкций за экологические правонарушения, разработка действенных механизмов возмещения вреда, нанесенного окружающей среде.
Кроме того, было указано, что для успешного решения проблем в сфере охраны окружающей среды необходима разработка и проведение единой государственной политики, и дано поручение Правительству Российской Федерации совместно с заинтересованными общественными организациями разработать проект основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года в срок до 31 декабря 2010 года.
Общественной мысли в России всегда был присущ максимализм, стремление решить проблему сразу и радикально. Это стремление проявляло себя и в социальной сфере, и в экономической сфере, и в сфере экологии. К ожидаемому результату максималистские установки, как правило, не приводят, вынуждая общество раньше или позже их пересматривать, но с большой потерей времени и ресурсов. В сфере экологического регулирования максималистский подход проявился в санитарно-гигиеническом нормировании на основе принципов «нулевого риска», в рамках которого многие действующие нормативы качества природной среды (ПДК) и рассчитанные на их основе нормативы выбросов/сбросов являются нереально жесткими, то есть недостижимыми с приемлемыми затратами. В этой связи компромиссом между идеальным и достижимым стало установление временно согласованных нормативов выбросов/сбросов (ВСВ/ВСС), индивидуализированный характер которых оказался благодатным источником для коррупции.
Проблема эта обществом в целом осознана. Она выражена в выступлении Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды 27 мая 2010 года: «В настоящее время используются разработанные в 40–50-е годы прошлого века санитарно-гигиенические и рыбо-хозяйственные нормативы. В большинстве случаев они, во-первых, практически невыполнимы и, во-вторых, не учитывают так называемое реальное или фоновое состояние окружающей среды, специфические особенности территорий и другие проблемы».
«Максималистский» подход давно отвергнут развитыми странами Запада, на которые так любят указывать наши радикальные экологи. Эти страны строят свою экологическую политику на основе принципа «приемлемо малой величины риска», в основу которого положены оценки минимально возможных для конкретных отраслей реального производства уровней негативного воздействия на окружающую среду, достижимых при использовании так называемых «лучших имеющихся технических средств» («best available techniques», BAT), получивших в России наименование «наилучших доступных технологий» (НДТ).
Отмеченное Президентом России Д.А. Медведевым отсутствие в действующей системе нормирования качества окружающей среды и регулирования хозяйственной деятельности по экологическим основаниям учета текущего фонового состояния окружающей среды, специфических особенностей территорий также является косвенным следствием максималистского подхода, но уже в части обеспечения «единства правового пространства страны». Для нашей огромной страны с ее разнообразнейшими природными условиями превратно понимаемое «единство» ведет к неравенству положения населения и хозяйствующих субъектов различных регионов, так как отсутствие дифференциации порождает дискриминацию.
В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева к Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года поставлены задачи:
оценить реальное состояние всех загрязнённых территорий и рассматривать этот уровень в качестве стартового уровня для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба;
разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий.
При этом было подчеркнуто, что нормативы качества окружающей среды - основа для деятельности органов власти и ориентир для общества.
Возникает закономерный вопрос: по каким критериям и параметрам следует оценивать реальное состояние территорий и разрабатывать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий?
В текущей природорегулирующей практике используются санитарно-гигиенические и рыбо-хозяйственные критерии, которые и послужили основой отсутствия учета территориальных особенностей, так как организм человека и водной биоты везде примерно одинаков. Учет территориальных особенностей невозможен без привлечения дополнительных экологических параметров, характеризующих саму природную среду. Здесь возможны два подхода:
Первый - за базу берется естественное состояние ненарушенных природных экосистем, и задача природоохранного регулирования по умолчанию сводится к обеспечению практически нулевого уровня антропогенного воздействия, так как параметры, взятые за ориентир, нацеливают именно на это, и ни на что другое.
Второй - наряду с естественным состоянием ненарушенных природных экосистем учитывается потенциал их устойчивости (ассимиляционный потенциал), что обеспечивает условия для снижения негативного воздействия до того уровня, на котором природа сама справляется с его восстановлением.
Проблема состоит в том, что обеспечивать нулевое или близкое к нему негативное воздействие на окружающую среду можно, но это очень сложно и дорого. Снижение негативного воздействия до уровня, на котором природа справляется с его ассимиляцией сама, тоже не дешево, но существенно дешевле, чем обеспечение нулевого воздействия.
Учет ассимиляционного потенциала является методологической основой реализации принципа «приемлемо малой величины риска» и обеспечивает постепенное, но неуклонное улучшение экологических показателей там, где желаемого идеала быстро достичь нереально в силу имеющихся технологических или экономических ограничений. Данная задача крайне актуальна для нашей страны и должна стать основной в государственной экологической политике Российской Федерации.
Ассимиляционный потенциал природной среды является таким же ресурсом жизнеобеспечения человека, как и другие природные ресурсы. Оценка меры его сохранности и степени утраты – важнейший индикатор интенсивности антропогенного воздействия на природу и, одновременно, лимитирующий параметр планирования и текущего регулирования хозяйственной деятельности на конкретных территориях. Подобно другим природным ресурсам, ассимиляционный потенциал природной среды использовался человечеством всегда и повсеместно, к нему должен быть обеспечен недискриминационный доступ пользователей на основе справедливых механизмов регулируемого рынка. Необходимо разрабатывать и пошагово внедрять механизмы его оценки, предоставления и возможно рыночного оборота его фиксированных объемов (квот). При этом следует обратить внимание и на то, что хозяйственная деятельность развивается преимущественно не в природных экосистемах, а в природно-антропогенных системах, где нормирование воздействия в принципе невозможно без учета представлений об ассимиляционном потенциале. Природное состояние ненарушенных экосистем не может рассматриваться в качестве точки отсчета в природно-антропогенных системах и не может служить целевым параметром, к достижению которого надо стремиться.
Запас устойчивости природных экосистем (ассимиляционный потенциал) – дополнительный ресурс экологической ренты, который может и должен быть использован российской экономикой в целях оптимизации издержек и повышения ее конкурентоспособности. Но ассимиляционный потенциал должен использоваться только в неистощительном режиме, обеспечение которого – основной предмет государственной экологической политики.
Обеспечение неистощительного режима использования ассимиляционного потенциала требует оценки его текущего состояния и степени истощения – комплекса исследований, позволяющих разработать и закрепить в рамках схем территориального планирования специальные требования к режимам конкретных территорий на основе учета их индивидуальных особенностей. Без этого невозможно выполнение задач, поставленных Президентом России Д.А. Медведевым в Послании к Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года. Это откроет возможности решения ряда актуальнейших для нашей страны проблем, которые ранее не только не решались, но и не ставились в качестве задач государственной экологической политики.
Одна из них – оптимизация пространственного размещения производственного потенциала в схемах перспективного развития территорий на основе учета запаса устойчивости природных экосистем и природно-антропогенных систем. При этом не будет допускаться перегрузка территорий источниками негативного воздействия, а планирование их перспективного размещения будет основываться на объективных показателях. В случаях достижения уже существующими хозяйствующими субъектами предельных объемов негативного антропогенного воздействия на конкретных территориях будет обеспечена возможность оперативного регулирования производственных процессов в зависимости от текущих уровней воздействия с учетом метеорологической обстановки и иных значимых факторов. В настоящее время этот чрезвычайно перспективный инструмент экологического регулирования эффективно применяется в моногородах, где единственный собственник не испытывает проблем с определением необходимых уровней оперативного снижения воздействия, поскольку он же является и единственным источником этих воздействий. Но в крупных (и наиболее проблемных) промышленных агломерациях множеству собственников трудно договориться, кто и насколько должен притормаживать производство. В то же время, оценка располагаемых ресурсов ассимиляции открывает возможность установления в крупных промышленных агломерациях квот на негативное воздействие и организацию рыночного оборота этих квот на основе недискриминационных инструментов регулирования, включая конкурсные процедуры.
Вокруг учета потенциала устойчивости природных экосистем возникли дискуссии, использующие два аргумента: один из них - что в поручениях Президента России не говорится конкретно об ассимиляционном потенциале. Такая позиция попросту перекрывает дорогу внедрению инноваций как таковых, к которым руководство страны призывает во всех установочных документах. Вторым аргументом является утверждение: никто это делать не умеет, поэтому и говорить об этом незачем. Но почти 10 лет назад в нашей стране в рамках проекта Глобального экологического фонда «Сохранение биоразнообразия» и в научных исследованиях Минэкономразвития России была подтверждена принципиальная решаемость задачи оценки частных и комплексных показателей устойчивости (ассимиляционного потенциала) природных экосистем и природно-антропогенных систем и использование этих оценок для целей государственного управления.
Эти работы получили дальнейшее развитие в двух направлениях:
в рамках партийного проекта «Экология России» Всероссийской политической партии «Единая Россия» и проекта ИНТЕРФАКС-ЭРА;
в рамках деятельности МЧС России, разрабатывающего методы оценок устойчивости сложных природно-антропогенных систем и прогнозов рисков возникновения чрезвычайных ситуаций комплексного природно-техногенного характера (когда незначительные по своим масштабам события могут выступать в качестве «спускового крючка» целого шлейфа негативных процессов, ведущих к возникновению угрозы здоровью и жизни людей).
На этом фоне игнорирование учета потенциала устойчивости природных экосистем выглядит более чем странным. Конечно, применительно к конкретным задачам необходимо будет разработать на единой методологической основе целый ряд частных методик, так как используемые в настоящее время методики также разработаны под конкретные специфические задачи. Но это обычная ситуация, и было бы странно ожидать существования простой универсальной методики на все случаи жизни. Несомненно, оценивать в полном объеме запас устойчивости природных экосистем при учете индивидуальных особенностей конкретных территорий прямо сегодня мы не сможем. Потребуется определенное время, но так же, как оно требуется и для уже внедряемых новых механизмов экологического регулирования. Государственная экологическая политика разрабатывается на период до 2030 года, что подразумевает постановку значимых задач на перспективу.
Безусловно, могут быть и другие мнения, но это может быть по причине недооценки значимости вопроса для конкурентоспособности продукции, производимой национальной экономикой. Имидж имиджем, но себестоимость – куда более значимый фактор, что Китай и далеко не только он один успешно демонстрировали и демонстрируют. Публикации в иностранной прессе и периодические высказывания ведущих западных политиков не оставляют сомнений, что политика сдерживания в отношении России как проводилась, так и проводится, и будет проводиться впредь. Важнейший элемент этой политики – сдерживание экономического роста посредством максимизации издержек российской экономики по тем или иным основаниям. Если раньше это были преимущественно идеи экономического характера, подбрасываемые нам «добросовестными помощниками» (это и невероятное по своим масштабам сжатие денежной массы, приведшее к безудержному росту инфляции издержек; и советы не расходовать бюджет на поддержку национальных производителей; и указание на то, что государство в принципе не должно заниматься системным снижением издержек национальной экономики ─ это, мол, дело бизнеса и только его), то теперь, похоже, «добросовестные помощники» решили, что настало время перенести центр тяжести на экологическую мотивацию и максимизировать издержки российского конкурента по этой линии.
Руководство страны главной целью реформирования инструментов экологического регулирования видит ускоренную модернизацию российской экономики, без чего среди других национальных экономик, конкурирующих как целостные экономические организмы, Россия не выстоит. Для решения этой задачи необходимо, с одной стороны, стимулировать бизнес угрозой существенной потери доходов, а с другой - не лишить его ресурсов, необходимых для модернизации. При этом его еще надо сохранить как рыночный бизнес, так как если он перестанет приносить доход, направив все средства на перевооружение, акционеры его покинут, фондовые рынки рухнут, и не будет ни процесса модернизации, ни самого ее объекта. Максимизация экологических издержек с очевидностью «выпьет» ресурсы модернизации, значительно увеличит себестоимость и создаст ситуацию «тришкиного кафтана». Это - реальная угроза, отмахиваться от которой как минимум недальновидно.
Иными словами, максимализм в экологии, рожденный внутри страны или мягко навязанный извне, для России опасен серьезными экономическими и социальными последствиями. Рационализм с учетом сложившейся у нас ситуации и ориентацией на общемировые тенденции является более прагматичным и более перспективным направлением в экологической политике.
Статья из Аналитического вестника/Механизмы развития социально-экологической сферы (март 2011 г.), СФ РФ.
В.П. Орлов, председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды
Н.П. Чуркин, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды
С.М. Алексеев, председатель Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по природопользованию и экологии